政府债务是指政府凭借其信誉，按照债务人与债权人之间有偿原则发生信用关系来筹集财政资金的一种信用方式，也是政府调度社会资金，弥补财政赤字，并借以调控经济运行的一种特殊分配方式。按照国家《预算法》规定,地方政府不能进行赤字预算,也不能自行举债。但地方政府通过各种变通的形式，实际已在举债,这既是中央和地方政府利益博弈的结果，也有地方政府政绩冲动的原因，还有地方政府的事权、财权不匹配而导致的一种迫不得已的举措。当前，在我国推进财政体制改革、完善预算管理制度的进程中，一个迫切而又无法回避的就是政府负债问题，必须予以充分关注、高度重视，否则将带来巨大的地方财政风险和地方政府信用危机。

（一）发行债券。尽管《预算法》明文规定地方政府不具有发行地方债券的权力，但通过政府特定的市场机构(如市政建设公司)发行市政收益债券并没有被禁止，实际上已经广泛存在，并在不断地扩大。尽管中国目前还没有正规的地方债券或市政债券，但仍有不少地方政府在以各种形式变相发行债券。有的通过信托投资公司、市政建设公司作为发债主体发行债券；有的则以政府基金的名义向社会借钱，由地方财政提供担保，从而形成了政府的或有负债。

（二）融资。地方政府通过组建投资公司、信托公司向金融机构融资,有的则直接由政府职能部门向金融机构融资。这些资金,大部分投向基本没有直接回报的市政基础设施建设项目,即使投向高等级公路等有相应收益的项目，也由于回报周期长而导致所融资金到期、逾期无法归还。形成的债务,最终将由地方政府财政兜底。

（三）中央财政转借。实施积极的财政政策之后，每年1000亿元以上规模的国债，有相当大的部分（开始是一半左右）由中央转借给地方来使用，地方承担还本付息的职责。国际金融组织贷款、外国政府贷款也是通过中央财政转借到地方财政，债务的偿还则由地方政府负责。以上无论内债、外债实际上都是地方政府债务。另外，还有地方政府向社会法人、其他组织的借款、政府及其所属部门拖欠的工程款、被挪用的项目资金等等。

(一)职能不规范,没有清晰的行为边界。长期以来，由于政府职能没有从根本上转变，承担了许多不该管、管不好、管不了的事务。政府投资缺乏整体规划和科学论证，形成许多无效工程、“胡子”工程和“首长”工程。同时，政府多部门融资，分散管理，融资的决策主体、偿还主体、投资失误责任主体不明确，在财力难以支撑的情况下，只能走举债的路子。

(二)公共投资体制不健全，投资风险加大。如国债向地方的投入，对加快地方基础设施建设和拉动地方经济增长发挥了积极的作用。但国债投入需要地方政府配套资金，由于地方财力有限，只好通过投资公司进行多渠道融资，无疑给地方财政增加了负担。再如中央政府的转移支付政策不到位，地方政府要完成与自身财力难以支撑的经济和社会发展事务，举债就成为一种必然的、迫不得已的行为。

(三)监督制约设计有缺陷，放任债务无限期存在。据了解，目前各级地方政府大都不同程度地存在举债度日或负债“经营”。其债务种类之多，负担之重，已超出一般人想象。然而，令人遗憾的是，至今还没有出台相应的规范地方政府举债行为的法规、政策等，不少地方的财政尚未将政府债务纳入预算审查，也很少向人大进行专门报告，有的即使报告了，也仅作为“另案处理”了事，致使政府债务管理异常混乱。

（四）片面追求政绩，“后人不理前债”。一些地方政府主要领导为在任期内快出政绩、出大政绩，根本不问上届政府留下的债务包袱而继续举债，致使债务本息的“雪球”不断膨胀放大。这种 “只管借，不管还”的行为，不仅给当地财政背上沉重的负担，也损害了当地政府形象，成为影响社会稳定和发展的巨大隐患。

（一）疏堵结合，合理确定地方政府的财权和事权，赋予地方政府一定的举债权，进一步完善分税制。一是要彻底解决地方政府债务问题，必须从财政体制方面入手，进一步明确各级政府的事权范围和财政支出职责，并将其法制化。二是合理调整各级政府的收入划分，改革不适应市场经济要求的收入划分方式，赋予地方政府包括举债权在内的应有财权，允许地方政府通过规范的法定程序，在有透明度和受监督的条件下以适当规模举债，筹集必要的建设资金，有利于地方政府在分级预算运行中应对短期内市政建设等方面的高额支出，把支出高峰平滑化分摊到较长时段中，并借力于社会资金和市场机制发挥提供准公共产品的职能，有效弥补地方政府收入的不足。

（二）将政府债务纳入统一的预算管理体系。首先是成立政府债权债务管理领导小组，下设债务管理决策机构、执行机构、监督检查机构，明确各机构职责，加强对政府债务的管理。其次是加强预算控制，从源头上控制政府性债务。第三银监会和央行、地方政府要加强对放贷银行及政府投资公司、政府融资平台的监管，防止违规作业，确保安全运作。第四对使用政府债务资金的单位、项目，要关注其资金使用方向、建设项目的经济效益、社会效益和投资成本，同时避免债务资金大量闲置。

（三）尽快出台地方政府债务风险预警机制和风险评价机制。将预警规范化，明确政府债务风险的警戒线、高压线、红线，使政府债务控制在合理的幅度内，为地方政府经济发展起到积极的推动作用。

（四）采取多种形式进行政府债务清偿。除每年预算安排偿债资金逐步偿还债务外。同时，对单位借款、工程欠款，应充分利用存量资产变现清偿，可采取以物抵债的方式，用政府储备的土地、国有房产置换政府债务，降低政府债务规模。各债务单位要恪守政府信用，顾全大局，多方筹集资金，及时归还财政借款本金和利息。

（五）不断完善法规制度，规范政府举债行为。建立举债申报制度，实行“上管一级”的办法，对政府债务的借、用、还全过程进行管理，明确举债目的，规范举债决策程序，加强举债项目管理，落实政府债务偿还责任，严格控制借入新债，遏制盲目举债。同时，建立健全政责任制气窗，将政府债务情况纳入领导干部任期经济责任审计范围，对使用政府债务成效明显、归还及时的给予奖励。对未按规定举借债务、违规对外担保、截留挪用债务资金、未按计划偿还债务的，要依法追究有关单位和主要领导的责任。