党的十九大将生态文明建设提升到了新的高度，提出生态文明建设是中华民族永续发展的千年大计、人与自然是生命共同体等重要论断，将坚持人与自然和谐共生作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略重要内容，把“美丽”写入社会主义现代化强国目标，强调改革生态环境监管体制。作为加快推进生态文明建设和生态文明体制改革的重要组成部分，领导干部自然资源资产离任审计需要在理论上吸收资源环境研究领域的最新成果、解决实际问题，在实践上进一步创新审计理念、厘清工作思路，更好地发挥作用。本文基于环境公正理论的视角，对领导干部自然资源资产离任审计的原则、内涵、目标和着力点等方面进行了探讨。

一、环境公正的缘起和发展

（一）环境公正的产生。

环境公正的研究起源于美国。20世纪70年代，美国学术界已经有一些早期的研究报告了社会经济地位与环境污染分布之间的显著相关性。但是，这些研究在学术界和实际的社会运动中都没有激起浪花。20世纪80年代后，研究者们开始越来越多地关注环境污染分布和种族之间的相关性。尤其是在1982年的瓦伦抗议之后，一系列的研究发现种族是研究美国的环境污染设施选址的最关键变量。1983年，美国审计署对美国东南部的几个大型工商业有害垃圾填埋场附近的社区进行调查，显示75%的填埋厂位于非洲裔美国人社区，但是非洲裔美国人仅占当地总人口的20%。随后，一项奠基性的研究，美国联合基督教会种族正义委员会（United Church of Christ Commission for Racial Justice，UCC）的《美国的有毒废气物和种族》，证明了美国的有毒废弃物处理设施在选址上的不平等和歧视。美国联合基督教会种族正义委员会的执行主任本杰明·查维斯（Benjamin Chavis）第一次提出了环境种族主义（Environmental Racism）的概念，“环境种族主义是一种环境政策制定、环境法律法规实施中的种族歧视。它指的是有毒废弃物处理设施在选址中故意地坐落于有色人种社区，对生活有危害的有毒物和污染在这些社区中存在的正式的许可，以及将有色人种从生态运动的领导中排除出去的社会现象。”UCC的报告和环境种族主义概念的提出，震惊了许多环保运动者，并在美国开始引起关注，为环境运动注入新的重要维度和推动力，也开始扩展环境研究的视野。

20世纪90年代以来，环境种族运动的发展大大刺激了学术界对环境种族主义这一现象开展更加广泛、更加深入的研究。这一主题的研究正式走向学术舞台，并开始受到越来越多的重视，逐渐形成一个独立的学术领域。这一时期，一些重要的研究成为该领域的奠基之作。1990年，后被称作“环境公正之父”的社会学家罗伯特·布拉德（Robert Bullard）出版了重要的著作《倾倒在美国南部：种族、阶层和环境质量》。这是第一本关于环境种族主义的专业性研究，将美国南部的危害物设施选址同住宅区的种族隔离之间的关联进行了历时性的研究。1991年10月，美国第一届“全国有色人种环境领袖会议（first national people of color environmental leadership summit）在华盛顿召开，通过了“环境公正原则（principles of environmental justice）”，这些原则共分为十七条，涉及广泛的国内和国际间的环境议题，阐明了人类与自然之间关系的基本主张。

21世纪以来，环境公正研究发展极为迅速，大量的研究成果不断涌现。研究开始从环境种族主义（Environmental Racism）扩展到环境不平等（Environmental Inequality）和环境不公正（Environmental Injustice），“环境公正研究（Environmental Justice Studies）”这一词语渐渐成为该学术共同体的标签。同时，这一领域也不断向新的议题如气候变化、转基因食品、全球电子废弃物转移等方面拓展，日趋发展成为一个成熟的、跨学科的学术阵地。

（二）环境公正的发展。

自20世纪90年代起，尤其是进入21世纪以来，环境公正理论的发展主要体现在以下四个方面。

1．同环境不公正相连接的社会范畴的拓展。

在早期的环境公正研究中，学者们分析的都是环境危害在不同种族、不同阶层之间的不平等分布。自20世纪90年代尤其是21世纪以来，越来越多的研究揭示出其他社会范畴同环境风险不平等分布之间的联系。这些范畴包括年龄、性别、公民权、移民身份、原住民性（indigeneity）、国家等等。如梅尼斯（Jeremy Mennis）和乔丹（Lisa Jordan）、以及帕斯特（Manuel Pastor）等人指出，在不同的社会背景下，年龄、贫困、阶层等同环境污染分布之间的关联度要大于种族。不同维度的社会范畴同环境污染之间关系的研究，大大拓展了人们对于环境公正的认识，也是环境公正学术发展中的一个重要线索。

2．“环境”和“环境污染”概念的拓展。

环境研究已经将“环境”的概念从传统的包括自然、荒野、非人类生物、海洋、森林等范围拓展至人们生活、工作、学习、娱乐、祈祷等地方。环境公正理论中的“环境”概念也在一系列研究的推动下发展到工作场所、住房、学校、交通运输系统、城市规划、国际贸易等方面。这样，环境公正理论中的“环境污染”概念也从传统的有毒废弃物的选址问题（siting question）扩展为包括有环境危害的工作场所、不合格的住房、靠近有毒物的学校、歧视性的交通运输设施、不平等取向的城市规划、采掘型工业开发、各种“自然”灾害等内容。例如，布拉德和怀特（Beverly Wright）的研究揭示了美国社会对卡特里娜飓风的应对和灾后恢复中的族群不平等，以及如何加剧了自然灾害向社会灾害的转变，挑战了已有研究的“地理脆弱性”观点。“环境”概念和“环境污染”概念在环境公正领域中的拓展，使越来越多的环境议题得以在环境公正的视域中考察。这一领域也越来越具有跨学科的特点。

3．环境不公正产生的原因。

综合来看，目前环境不公正产生的原因有三种解释：经济解释、社会政治解释和种族歧视解释。经济解释偏重从市场机制（market dynamics）方面阐释环境不公正问题的出现，认为工业的最大化利益、最大程度成本节约和居民在经济上的搬迁能力，造成了污染工厂选址和弱势群体居住选择的双重集中。社会政治解释认为工业企业和政府在寻求危害废弃物处理和污染设施选址时遵循“最小抵抗路径（the path of least resistance）”的原则。种族歧视解释则将重点放在种族歧视态度和意向在选址决定和对少数族群的环境关心缺乏回应等问题所产生的作用上。

4．环境公正的新议题。

随着环境问题的日益严峻和环境议题的全球化程度不断加深，环境公正研究领域中出现了一些新的议题，并成为渐渐壮大的子领域。这些议题有环境权力（environmental privilege）、气候公正、食品公正、可持续发展、公共健康、全球电子废弃物贸易等。这些研究代表了环境公正研究的一些崭新方向，也反映了当前全球社会中比较关键的环境议题。例如，佩罗（David Pellow）关于国际间废弃物（包括合法的和非法的）进口的研究表明，进口废弃物的国家通常是地缘政治和经济上的边缘国家、殖民地民族和有色人种居住区。他指出，全球废弃物贸易实际上是跨国的环境不平等，并且强化了全球的南北划分。

（三）环境公正的概念。

在研究中，学者们也相继提出了自己对于环境公正的理解。布拉德将环境公正界定为“所有公民和社区都享有环境和公共健康法律法规的平等保护”。布尼安·布莱恩特（Bunyan Bryant）关于环境公正的定义则最为广泛接受，“环境公正涉及那些确保人人可以在安全、滋养和有生产力的可持续社区中生活的文化规范、价值、制度、规章、行为、政策和决议。环境公正为人人能够实现他们最大的潜力服务……环境公正是由体面安全有酬的工作、高质量的学校和娱乐、舒适的住房、充足的健康关怀、民主决议、个人赋权、无暴力无毒品无贫困社区等所支持的。在这些社区中，文化多样性和生物多样性受到尊重，并得以最大程度的保留，同时分布正义得到保障。”

这些界定涉及的范围较庞杂，且内涵和外延交叠在一起。本文认为，环境公正指的是社会中所有主体在环境资源和环境机会的使用以及环境风险和环境危害的分布上一律平等，享有同等的权利，负有同等的义务；环境公正既是一个视角也是一个目标，强调社会中没有任何一个群体（尤其是弱势群体）不公平地遭受污染或其他环境威胁的社会正义和生态可持续性诉求，追求人与自然的和谐、共生和永续发展。环境风险分布、环境政策参与、环境法律法规执行等都是环境公正研究中进一步的具体分析性概念。

二、环境公正是领导干部自然资源资产离任审计的重要拓展内容

（一）环境公正推动审计关注污染中的“生活者”。

从直接目标来看，领导干部自然资源资产离任审计旨在评价被审计领导干部的自然资源资产管理和生态环境保护责任。政策落实、法律遵守、决策审批、目标完成、监督履行、资金管理等各个方面，无不体现着领导干部的角色。但是，领导干部的自然资源资产管理和生态环境保护责任，是无法忽视辖区内生活的人民的。从环境公正的角度来看，污染中的人是最重要的。从现实情况来看，生活在环境污染中的群体易遭受贫困、传统生计破坏、健康损害、生存环境恶化等困境。因此，作为一项推动生态文明建设的社会制度，领导干部自然资源资产离任审计是通过对领导干部的环保履职监督和责任追究，推动改善当地的环境质量，满足人民的优美生态环境需要，实现以人民为中心的发展。具体而言，审计可以通过实地观察、深度访谈等方式，深入了解生活在污染中人民的情况并进行描述和分析，作为反映和评价当地领导干部自然资源资产管理和生态环境保护责任的一个重要路径。同时，采取相应的政策干预措施，为避免和减少未来的环境群体性事件和社会冲突作出贡献，降低社会风险，推动生态环境领域的国家治理体系和治理能力现代化。

（二）环境公正推动审计关注环境问题的不平衡性。

环境问题，通常是作为一个整体性的笼统概念出现的。在我国的突出环境问题中，环境污染分为大气污染、水污染、土壤污染、农业面源污染、固体废弃物污染等。这些对于我们认识工业文明所导致的生态环境后果有重要意义。然而，环境公正理论所带给我们的启示是，环境问题在社会阶层、收入水平、年龄、性别、族群、区域、国别等各个社会范畴中存在不平衡性。也就是说，环境污染、资源损毁、生态破坏等问题是附着在这些社会范畴上的，并且呈现不平衡的分布状态。这大大拓宽了我们对于资源环境问题的认识视域。领导干部自然资源资产离任审计需要关注到资源环境问题的不平衡性，发现被审计领导干部所在地区最需要解决的资源环境问题、最需要化解的生态环境风险隐患、最需要改善的生态环境短板等。鉴于资源环境问题本身的不平衡特征，审计中加入这一思路，不仅能够有针对性地评价领导干部的自然资源资产管理和生态环境保护责任，而且可以帮助聚焦、分析和揭示资源环境领域的体制机制性障碍，助力打好污染防治攻坚战。

（三）环境公正推动审计关注当地社区的发展。

环境公正研究揭示了社会中存在的各种环境不公正现象，最终目标是促进当地社区的发展。例如，环境公正原则强调所有物种的生态统一性和互相依存性，以及他们免遭生态破坏的权利；要求基于人类和其他生物赖以为生的地球可持续发展之考量，以伦理的、注重平衡性的和负责任的方式使用土地和可再生资源；主张城市和农村的生态政策必须整顿和重建一个与自然平衡的城市和农村，为所有社群提供享有所有资源的公平通道等。领导干部自然资源资产离任审计对环境公正思想的借鉴，在目标上要落实到人与自然和谐共生的现代化建设上来，落实到形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式上来，落实到补齐生态环境这块突出短板，增进民生福祉的发展上来。这些都是通过实现环境公正促进当地社区发展的体现。进一步，环境公正更涉及“发展的环境成本是否公正的承担”这一核心议题。因为，欠缺公正这一关键维度的发展，最后会导致发展失去真正的、内生的动力。领导干部自然资源资产离任审计对环境公正的考量，能够促进当地社区在人与自然、社会与自然、人与人的关系等层面上公平正义的发展，推动走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

三、环境公正视域下领导干部自然资源资产离任审计的着力点

在审计实施中，领导干部自然资源资产离任审计可以通过聚焦以下内容，推动环境公正目标的实现。

（一）环境风险分布。

环境风险分布是环境公正理论中的基本概念，指的是环境污染和环境风险在不同社会范畴中的分布情况。在领导干部自然资源资产离任审计中，环境风险分布要求审计关注被审计地区生态环境问题的差异分布，尤其是生态环境问题的区域分布。例如，从环境公正的角度看，区域分布上从大中城市到小城镇、再到乡村，常呈现出环境污染和生态破坏渐趋严重的分布格局。一方面城市环境是环保部门的治理重点，而在许多地方环境保护仍未“下乡”，乡村常常成为污染防治的死角和污染企业的天堂；另一方面城市的防灾和救护能力要远远强于乡村，而乡村更容易受到环境污染和生态破坏的侵蚀。环境风险的区域不平衡分布，会影响到不同社会群体采取不同的行动，最终影响生态环境危机治理的效果和演变的方向。因此，对环境风险分布情况进行审计，既利于全面地发现领导干部对当地负有的生态环境保护责任，又能有效地确定审计重点，更好地发挥审计监督作用。

（二）本土环保参与。

本土环保参与是环境公正研究的又一个重要维度。本土环保参与指的是本土社区和人群在当地的环境保护过程（包括环境决策的制定、环境保护的内容、环境保护的实施等）中的参与程度。尽管领导干部自然资源资产离任审计是在评价被审计领导干部的自然资源资产管理和生态环境保护责任，尤其涉及领导干部在这方面的重大决策情况，但是现代社会中一个地区的生态环境保护同本土环保参与息息相关。许多环境群体性事件和环境冲突的发生，也都与本土环保参与的缺乏有关联。一方面，基层社区与特定的自然资源形成了相互依存的关系，他们依赖自然资源而生存，也需要保护自然资源和生态环境而可持续地生存。所以，没有基层社会的参与，环境保护常常面临无力阻止外来势力对生态环境破坏，以及当地人因缺少信任而参与生态环境破坏的问题。另一方面，当前大众环境权利意识日益高涨，政府在进行资源开发和环境影响项目建设时，需要尊重公众相关的环境权利，建立起符合环境公正原则的决策模式，使各阶层尤其是利益相关方在政策制定中享有平等的参与权，消弭环境政策在程序、地理和社会上的不公正。而我国的发展经验表明，国家的持续推动是当地社区发挥作用的关键。因此，领导干部自然资源资产离任审计作为国家审计在生态环境领域的重要工作，应当反映被审计地区的本土环保参与情况，揭示被审计领导干部在推动基层社会参与环境治理方面的行政行为和效果。

（三）环保法规执行。

环境保护法律法规的执行，常常涉及环境公正的问题。具体而言，在环境公正的视域中，环保法规执行指的是，资源环境类法律法规在不同社会群体和各个利益相关方中公正和平等的执行情况。我国目前的环保法规执行中，还存在一系列环境不公正问题。例如，地方行政基于各种考虑对环境保护进行非正常干预；污染企业在建厂时没有经过法律规定的环评审查；政府发现企业违法排污或造成污染后，处罚力度严重不足甚至“不作为”；污染造成明显的侵害后果后，民众要求制止污染的诉求得不到支持，赔偿要求得不到满足；部门利益保护导致适用法律时相互切割；因执法难度、地理位置、上级重视程度等选择性执法；环保执法效果背离环境保护目标等。作为推动生态文明建设的一项国家审计制度，领导干部自然资源资产离任审计应当着力关注和揭示这方面的问题，充分发挥审计监督作用，推动环保法治领域中全面依法治国的建设。

（四）环境治理承担。

环境治理承担，指的是在环境保护和生态治理实践中，哪些群体承担了环境治理的成本。与此相连的是，哪些群体又从环境治理中受益。领导干部自然资源资产离任审计，不仅需要关注到被审计领导干部贯彻执行生态文明建设方针政策、决策部署和重要改革任务，以及相关约束性、规划性指标和重点任务的完成情况；而且需要关注到这些环境保护和生态治理措施是否产生了环境效益，是否使当地人民受益，以及环境治理的成本是否由各个利益相关方公正平等的承担。也就是说，在评价被审计领导干部的自然资源资产管理和生态环境保护责任时，不仅要有自上而下的视角，而且要有自下而上的视角，使国家审计与当地发展和生态文明建设真正结合起来。

综上所述，在推进新时代生态文明建设中，领导干部自然资源资产离任审计应吸纳环境公正的理论成果，拓宽审计思路，不断总结实践经验，形成规范完善的审计制度，促进人与自然和谐共生，助力建设美丽中国，推动实现永续发展。

(转自审计署网站)