当前，我国正在开展政府性债务审计工作，澳大利亚政府的一些做法能够引发我们的思考与探讨。本文着重对澳大利亚政府性债务监管体制的演变作了介绍，并结合当前政府性债务审计工作实际，提出值得借鉴的几点启示。

一、澳大利亚政府债务管理体制演化的制度背景

政府管理框架及政府间财政关系，决定了一国政府性债务管理体制的模式。

澳大利亚联邦成立于1901年，由联邦政府、6个原殖民州政府、两个实行自治的地区以及大约700个地方政府实体组成。澳大利亚《宪法》规定，联邦政府享有少量的专有权力，例如征收关税和消费税。同时，联邦政府还与各州政府分享多种其他权力，包括国防、税务、外交、社会福利、社会救济、养老、邮电通讯、货币、银行业及保险等。此外，根据澳大利亚《宪法》第96条规定，联邦议会有权按照其认为适当的方式拨款，以普遍影响地方政府支出模式。6个原殖民地州政府保留了许多专有责任，涉及法律法令、教育、卫生、住房和城市发展、公路和铁路交通、供电、供气、供水及多种公共职能。两个本土地区均享受类似于州政府的待遇。在政府间财政关系上，澳大利亚各级政府之间职责划分较为清晰，实行分税制，地方政府不仅享有税收立法权，还享有举债权。

上述政府管理框架与政府间财政关系的特点，形成了澳大利亚共同协商的地方政府债务管理特色，由联邦政府和地方政府共同协商方式管理地方政府债务，而非由法律或中央政府直接控制。作为联邦制国家，澳大利亚《宪法》明确赋予了州政府较为广泛的权利和义务，其中包括地方政府举债权。澳大利亚联邦《宪法》第4章第105条规定：在联邦与州达成协议的基础上，州政府有权进行举债，并有义务对该项债务进行监管和偿还。《1930年地方政府法案》规定：在财政部部长的批准下，地方政府可以通过透支、贷款或其他方式举借债务。另外，《诚信预算宪章》、《新财政管理法》、《完整政府预算法》、《强化职能履行报告法》等法案对地方政府债务的举措及管理亦有较为具体的规定。

二、澳大利亚政府债务监管体制的演化历程和特色

二十世纪二十年代以来，经过不断的探索和创新，澳大利亚找到了一种比较成功的监督管理政府性债务的方法和模式，整个借款融资、项目管理、资金使用和债务偿还及政府的信用评级管理均步入了一种良性互动和健康发展的轨道。

（一）澳大利亚对政府债务的监督管理经历了以下几个主要历史阶段，见证了从集权主义管理模式到分权主义模式再到市场主义管理模式的演化和变迁。

第一，自由竞争阶段（1901—1927年）。在这一阶段，澳大利亚联邦刚刚建立，各州政府作为独立的借债主体，在市场上进行竞争性的债务融资。结果形成恶性竞争，造成借贷成本增加、借债数量减少、借款期限缩短、还款时间提前，从而对澳大利亚政治和经济均造成了负面的影响。1927年，为加强对国家债务特别是地方政府债务的监管，根据《宪法》修正案第51条的规定，澳大利亚建立了借款委员会，负责为各州统一借债。在联邦和州政府债务的数量、期限、条件和时间等方面，借款委员会具有唯一决定权。

第二，严格管制阶段（1927—1951年）。在此期间，澳大利亚借款委员会对各州政府在资本市场的借款融资实行严格管制，对各州政府的借款数量、利率、借款时间以及借款种类予以了特别关注。由于新南威尔士州于1931—1932年发生了债务违约，最终迫使联邦政府出面帮助其摆脱困境，导致借款委员会作出了可能通过强制没收相关州财政收入以应对其发生违约的决定。

第三，放松管制阶段（1951—1983年）。严格的管制措施对于整肃借款秩序、规范借款行为、提高政府资信起到了很大的促进作用。但在战后经济恢复和繁荣时期，市场上资本供应不足，州及以下地方政府迫切需要扩大基础设施领域的借款融资，严格的管制也对各州的发展产生了不利影响。为此，联邦政府不得不为各州政府提供特别借款支持，并因此成为各州政府的一个永久性借款融资来源。此外，各州政府还利用规章制度和管理上的漏洞自行进行借款融资，这也迫使联邦政府制定补充规定和附加条款，以适应各州政府日益增长的基础设施项目借款融资需要。由此逐渐形成了放松的管制阶段。

第四，总量控制阶段（1983—1992年）。随着借款数量的急剧增长，加之一些基础设施项目融资逐渐游离于借款委员会监管之外，以及由于制度缺陷导致的各州政府独自多头直接对外借款融资等新情况的出现，借款委员会于1983—1984年中止了允许部分地方政府独自展开借款融资活动的制度安排，并于1984—1985年引进了总量控制的管理方法。随着总量控制管理方法的实施，过去的“君子协定”管理方式退出了历史舞台，所有州政府的借款融资活动都纳入到了一个统一的管理框架之中。

第五，市场运作阶段（1992年至今）。总量控制方法实施以后，澳大利亚公共部门借款融资数量占GDP的比重显著下降，从1983—1984年的8.3%减少到1988—1989年的0，这种状况极不适应各州以及整个澳大利亚经济发展的需要。出于自身利益的考虑，加之总量控制方法本身的局限性，昆士兰州1988年发生了抵制和反对总量控制的事件。之后，澳大利亚联邦政府于1989—1990年作出决定，不再代表各州政府向外借款融资，改由各州政府以自身名义对外借款融资和管理债务，联邦政府仅就过去代表州政府的举债承担责任。此后，澳大利亚公共部门借款融资数量恢复增长，占GDP比重在1992—1993年上升到5.9%。1992年，澳大利亚借款委员会承认总量控制管理方法失效，市场运作与管理自然取代了总量管理方法。

（二）澳大利亚政府债务监管体制的主要特色。

澳大利亚经长期探索、创新后，建立的现有监管体制，主要有以下几个特色：

第一，对政府债务实施严格的预算管理，确保政府负债保持在审慎的水平。联邦政府和州政府需向借款委员会陈述下一财政年度的净融资需求。借款委员会对联邦政府和各州政府的提议进行审查，同时分析各级政府的财政状况、合理的基础设施建设需求及其对国家宏观经济的影响。如果对某政府的财政战略有疑问，借款委员会将要求该政府进一步证明其融资要求的合理性，并有权要求涉及的政府修改其财政战略。如到访的维多利亚州，该州政府财政战略和预算要求每年至少应保证1亿澳元的财政盈余，政府及公共部门的债务长期应是可持续的。目前，该州政府债务占GDP的比重约为6.5%，预计到2018年可降至6%左右。

第二，成立了隶属于各州财政部的国库公司，为政府各个部门债务统一从金融市场借款融资。财政国库公司的根据政府各个部门的需求集中从金融市场融资，并借贷给各个公共部门或机构。这样做的好处是，能够大幅减少贷款人的数量，提高了政府债券的流动性，从而降低借款成本，提高了政府性债务的管理效率。同时，财政国库公司具有大量的专业人士，能够为举借债务形成金融资产进行有效管理，降低债务风险。如新南威尔士州财政国库公司于1983年依据财政国库公司法案成立，是目前澳大利亚各州最大的同类专业机构，总资产规模目前已达700亿澳元。该公司被标准普尔和穆迪评定为3A信用等级。

第三，澳大利亚对地方政府借款融资的监管，在很大程度上依赖于金融资本市场规则对整个借款融资活动的引导和规范。标准普尔等国际知名信用评级机构的参与，为各级政府提供客观、公正和公平的信用评级服务，从而有助于确定各级政府借款融资的利率水平。一般情况下，债务余额少者其信用等级高，可以较低成本筹集资金；相反，信用等级低者，可能承担较高的筹资成本，且筹资数额受限。这种制度设计，能够比较好的激励和引导各级政府重视并追求一种理想的信用等级，进而降低举债成本。如维多利亚州就将保持3A信用等级作为政府的财政战略之一，自上世纪90年代以来，一直保持3A信用等级。目前，澳大利亚联邦及各州信用等级状况总体良好，除维多利亚州外，澳大利亚联邦、新南威尔士州和南澳大利亚州也是3A信用等级，其他州虽然信用等级略低，但基本上为2A级水平。

第四，澳大利亚建立了较为完整的地方政府债务报告制度，债务透明度较高。地方政府必须将借款委员会批准的借款分配及其调整情况准确完整地反映在地方政府预算报告中。报告方式遵循澳大利亚会计标准体系和政府财务标准体系共同框架确定的原则：前者要求预算报告必须全面反映政府债务、贷款、租赁、抵押、透支款项及其他负债；后者要求政府反映其某一时点所拥有的资产、负债及净资产情况，以及政府部门的资产、负债和净资产在数量、组成和价值上的变动情况。此外，澳大利亚州政府要求地方政府除了报告直接债务外，还需要披露或有负债。

第五，澳大利亚联邦设有协调、监督和控制公共部门债务的专门机构——借款委员会。该委员会成立于1927年，隶属于财政部，成员包括联邦、州和自治区的财政部部长共9人，联邦财政部部长担任主席。委员会中，每一个州都拥有1张表决票，联邦政府则拥有两张表决票和1张决定票，只有至少5个州联合起来反对才能够否定或推翻联邦政府的决定。借款委员会的目标主要包括：推动国内外市场更易于监督和审查公共部门借款融资及其使用情况；根据国家财政政策目标进行有效的调控和协调；在国家大政方针之下，确保地方各级政府在财政政策的决策方面拥有较大的自由度；职责主要包括：为地方各州和联邦政府制定总体借款融资计划；各级政府须将其借款计划呈报给借款会员会，借款委员会在综合分析资本市场和宏观经济条件的基础上，对借款计划进行审查；借款委员会还负责审查各级政府呈报的季度报告和年度报告，并鼓励和支持资本市场对整个借款融资及其使用情况实施监督。

三、对优化我国政府性债务监管体制的几点启示

纵观澳大利亚的政府性债务管理实践，尤其是监管体制演化历程，我认为有以下方面可作借鉴：

第一，适度赋予地方政府举债权，规范地方政府融资机制。 从澳大利亚政府性债务监管体制的演化历程看，无论是集权制国家还是联邦制国家，政府间关系的分权是当今时代的主流，纷纷开始对地方政府的放权行为。这种放权行为并未减少中央对地方的监督控制，相反，中央的监控能力还有所加强。举债权是规范的分税制财政体制下各级政府应有的财权，这几乎是所有实行分税制财政体制国家长期实践得出的经验。因此，按照市场经济体制与分税制财政体制的客观要求，建议对现行《预算法》进行修改，建立完善相关配套法规，在确立中央政府严格审批和监管制度的前提下，适度赋予地方政府举债权，以逐步建立规范、可控的地方举债融资机制。

第二，明确监管责任，加强政府性债务监管的统一性和集中度。澳大利亚借款委员会成立以来，为有效控制政府债务风险、稳定宏观经济、保障经济安全发挥了重要作用。目前，我国主权外债已经实现了归口财政部门管理，但中央及地方各级政府尚没有统一的综合性债务管理部门，更没有类似澳大利亚借款委员会这样权威的政府性债务监管职能机构，不利于对政府性债务的有效监管。因此，借鉴澳大利亚的成功经验，应考虑建立专门的政府性债务监管机构，具体负责中央和地方政府债务的监督和管理，并为妥善处理政府性债务问题提供一个持久、灵活和快速的对话平台和机制，促进实现政府性债务举借、使用和偿还的规范化，防范和化解债务风险。同时，参照澳大利亚各州财政国库公司的运作实践和经验，在相关法律对地方政府举债融资适度放权的前提下，切实规范我国地方各级政府融资平台公司的管理和运营，加强政府债务的集中管理，降低债务成本和风险。

第三，实行预算管理，促进债务决策从“软约束”走向“硬约束”。从国外普遍的政府性债务管理实践来看，政府债务是政府收入的重要来源之一，应当纳入预算或计划统一管理。政府债务预算管理的实质是明确政府债务对其资产负债状况与风险大小的影响，据此统筹考虑政府的公共或财政资源配置，而不是简单将债务信息载入预算。澳大利亚的经验表明，将政府债务纳入预算统一管理，对政府债务决策起到了很好的约束作用。为了有效防范和控制地方政府债务风险，建立规范的举债融资机制，需要抓紧研究将政府债务纳入预算管理，并做到债务预算与一般收支预算的有机结合，硬化预算约束，明确偿债人的责任。

第四，引入市场监管手段，引导地方政府规范举债。澳大利亚政府性债务监管的一个显著特点是，除通过行政渠道进行谈判协商、告诫劝止外，还借助市场规则引导和规范地方政府借款融资活动，对地方政府进行信用评级，并实施严格的信用等级管理。借鉴澳大利亚经验，对政府性债务的监督管理，除了给予必要的行政干预外，还应积极运用市场手段对地方政府举债行为进行监控，依靠信用评级机构、金融中介及社会组织的力量，对地方政府信用进行评级，以降低债务风险和成本，并约束地方政府的举债行为。

第五，改革政府会计、统计制度，提高债务透明度。向公众披露信息，提高财政透明度，不仅满足公民“知的权利”，更是对政府进行监督的基本要求。公开包括债务在内的政府财政状况，已成为世界范围内财政风险管理的一种趋势。地方政府债务的高度透明，有利于提高政府债务控制能力，防止地方政府债务恶性膨胀。因此，可以考虑借鉴澳大利亚地方政府债务报告制度，改革完善政府会计制度，引入权责发生制原则，除了报告直接债务外，还要披露或有负债，以全面准确反映政府资产负债状况和成本费用情况，为防范财政风险和公众监督提供有用的信息支持。同时，还应积极探索与债务预算制度相适应的地方政府债务统计与报告制度，使地方政府负债的形成、偿还和变更等事项严格遵守预算编制程序与原则，并予以反映和报告。

（转自审计署网站）