赵  原 秦天霞

 

    融资公司是指由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体。总的看，地方政府通过融资公司，把银行资金优势、政府信用和市场力量结合起来，为推动民生改善和生态环境保护提供重要支撑，形成了大量优质资产，促进了各地经济社会发展和民生改善，有利于增强经济社会发展后劲，有力地促进了社会事业发展。

但在审计发现，地方政府举债融资形式多样，没有形成统一规范，特别是一些县级以下政府债务收支未纳入预算管理，债务监管普遍不到位，融资公司法人治理结构不完善，操作程序不规范，举债融资规模增长过快，偿债风险骤然增大。这些制度和管理上的漏洞，为债务风险隐患提供了温床，一旦融资公司的项目投资不能收回成本，这些“隐性债务”就必然显性化，甚至可能出现新的债务危机。　

    (一)融资公司数量多，管理制度不健全。据资料显示，截止2010年底，全国省、市、县三级政府设立融资公司6576家，以政府建设项目融资功能为主的有3234家，兼有政府项目融资和投资建设功能的有1173家，进行其他经营活动的有2169家。审计发现，有1033家融资公司存在虚假出资、注册资本未到位、地方政府违规注资、抽走资本等问题，有358家融资公司通过借新还旧方式偿还政府负有担保责任的债务和其他相关债务1059.71亿元，借新还旧率平均为55.20%；有148家融资公司存在逾期债务，逾期债务率平均为16.26%。有26.37%共计1734家融资公司出现亏损。

    (二)盲目过度举债，存在着巨大债务风险。目前地方融资公司主要是通过银行贷款和市场发放债券而进行举债。根据目前国际公认的债务风险评价标准，当年政府债务应控制在本级财政收入的20%以内；历年政府举债总量(包括拖欠的已建在建工程款项和政府担保项目的坏账损失等)，应控制在当年财政收入的2—4倍之间。又据最新数据统计，目前地方融资公司贷款余额达近7.66万亿元，再加上城投债和财政部代发的地方政府债券等公开可计算的债务就达8.42万亿元。但据权威专家判断，这部分公开的债务仅占全国地方政府性债务总额的50％左右，那么，全国省、地、县乡四级地方性债务数额将接近17万亿元，刚好是2010年全国财政总收入的2倍。这就严重存在着过度举债的债务风险。

(三)融资运作程序不规范，政府监管失控。主要表现：一是多头融资。由于城市基础设施项目所需资金量大，一些地方政府融资公司往往以同一项目从不同银行获取贷款，由财政部门根据各项目进度进行调度。这种做法，方便了地方政府，却给银行监管贷款带来了难度，致使银行无法追踪贷款去向。二是违规担保。据了解，有不少省、市、县级政府及所属部门，在2010年《国务院关于加强地方政府融资公司管理有关问题的通知》下发后，仍以出具承诺函、宽慰函等形式，或以财政收入、行政事业单位国有资产等，违规为融资公司等单位举借债务提供担保464.75亿元。三是虚假抵押。部分融资公司等单位以虚假或不合法的抵（质）押物、高估抵（质）押物价值等方式取得债务资金；四是编造虚假报表。部分地方融资公司不惜弄虚作假粉饰报表，提高信贷资质，以图贷到更多款项。

(四)用土地出让金偿还债务，政府威信大受影响。据统计，截至2010年底，有78个市级和99个县级政府负债率高于总财力100%，有的甚至达到150%以上。也就是说，当年的财政收入只够用来偿债、甚至是负数。而据保守统计，目前全国有12个省、307个市和1131个县级政府，是依靠土地出让收入作为偿债来源的。但随着国家新一轮房地产政策的进一步调控，以及土地、资源开发的严格控制，上述地方政府将面临着巨大的还款压力，而一旦失去或降低还贷能力，将导致大量银行不良贷款，商业银行多年剥离出来的坏账也付之东流。一些地方将不可避免地出现新的“半拉了”和“胡子”工程，不仅严重制约当地经济社会发展，甚至还会出现新的社会不稳定因素。

    (一)建立债务监管体系，防止大规模举债问题继续发生。一是将地方政府债务纳入国家统计体系中，这样便于中央以及省级政府了解下级政府的债务规模及使用情况，从而对国家制订相关经济政策提供依据。同时，各级人大应结合本级财政收入状况，制订本级政府债务规则、设定总的债务限额和年度举债限度。同时，对地方政府性债务的举借要严格按程序审批，切实发挥人大权力机关的监督职能，防止不负责任的盲目举债。二是各级地方政府每年应将举债和还贷情况列入预算和预算执行结果报告内容，分别向本级人大进行专题报告。三是建立偿债准备金机制。每年地方政府在安排财政预算时，应考虑拿出一定比例的财政收入用于还贷，并在年度预算执行过程中，通过年度预算超收安排、年终结余调剂等方式追加偿债准备金，同时实行专户管理、专款专用，确保政府债务按期偿还，以增强地方政府防范与化解债务风险的能力。

    (二)增加一般性转移支付，减少或免除地方政府匹配资金。一般性转移支付没有给地方政府规定资金的具体使用方向，只是作为政府财力的一种补充，下级政府对这项资金有较大的支配权，主要目的是用来平衡地方预算，满足地方履行职能的基本开支需要，使地方达到起码的公共服务水平。而与一般性转移支付不同，专项拨款由于规定了资金的使用用途，有的甚至附带一些资金配套条件，下级政府只能在规定项目中使用转移支付资金，而且由于资金短缺，不得不通过再次举借债务或拖欠工程款来使用专项资金。同时，由于一些专项资金是“跑”来的，这样也容易造成地方政府为争取专项转移支付资金而“跑部钱进”，既给个别部门的权力寻租提供了方便，又增加了资金争取成本。因此，为切实缓解地方财政资金的压力，使地方有限财力用在急需的项目上，建议应加大一般性转移支付力度，由地方政府根据具体情况安排支出。同时，应减少国家专项投资地方财政项目配套资金的比例，逐步提高一般性转移支付的比例，以更好地促进地方经济发展。

    (三)加快地方投融资体系改革，建立完善相关配套措施。一是适当放宽地方政府及其投融资公司的发债权，允许融资公司发债发券，准其进入资本市场融资。二是完善投融资政策，严格界定政府投资项目，使政府投资主要用于不能通过市场配置资源的领域和对地方经济社会发展全局有重大影响的项目，建立政府投资决策咨询评估制度，实现政府投资决策的科学化、法制化。三是尽快完善预算法、担保法等相关法律，通过法律规范，既允许地方政府合法适度负债，使债权人利益得到保护，同时也对地方政府的负债制订规则、设定限度，防止其盲目举债形成风险。四是建立融资公司退出机制。对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资公司，今后不得再承担融资任务，对存量债务通过预算安排落实偿债资金。同时，引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资公司的股权结构。如美国大多数体育场均采取这种方式进行融资，政府拥有场馆的所有权，并与私人投资方分享一部分经营收益。