李忠仁 段道湍

 

    对党政主要领导干部实行同步经济责任审计，不仅能有效整合审计资源，避免重复审计，又减少了被审计单位的忙乱，扩大了审计监督的覆盖面，弥补了党委“一把手”不受审计监督的空白，能从更高的层次和领域发现问题，有效提高审计整改的质量和效果。近年来，尽管一些省市对党政主要领导干部同步经济责任审计进行了有益的探索，积累了一些经验，尤其是2010年4月，刘家义审计长对浙江省开展党政主要领导干部同步经济责任审计的做法给予批示肯定后，各地审计机关普遍开展了同步经济责任审计，但由于起步较晚，存在着不少困难和问题，急需从理论上进行广泛探索，并在实践中进一步加以规范和完善。

    (一)编制年度同步经济责任审计项目计划，报经本级政府主要领导审批后组织实施。

    (二)成立项目实施审计组，确定审计组长、主审及审计组其他成员，并进行分工。

    (三)审计组向本级组织、纪检监察等部门了解被审计党政主要领导干部任职和群众举报情况，调查了解其任职以来的财政财务收支管理、预算及预算执行、重要经济决策和重大建设项目投资等情况，编制审计实施方案。

    (四)向被审计党政主要领导干部和所在单位下达同步经济责任审计通知书，3日后进点实施审计。

    (五)召开同步经济责任审计进点会。由审计机关及组织、纪检监察等经济责任审计联席会议成员单位负责同志和审计组成员共同参加进点会；审计机关的负责同志主持会议；被审计党政主要领导干部和同级四大班子成员，下级党委、政府的主要领导及直属各部门、各单位的主要负责同志参加会议；被审计党政主要领导干部对任期主要工作进行述职；审计机关就审计的依据、有关政策规定和项目的具体实施安排做出说明；组织、纪检监察等部门就审计的目的、意义和如何配合支持审计工作及审计结果运用等提出要求；组织与会人员对被审计党政主要领导干部进行民意测评；向被审计单位告知审计工作纪律和监督举报电话。

    (六)实施审计。包括：(1)对党政主要领导干部任职期间的国民经济和社会发展计划，党委、政府工作报告，工作计划、总结，重大经济事项决策的会议记录、会议纪要、经济合同、检查验收结果、业务档案等资料等进行审查。(2)召开同级四大班子有关领导同志和相关部门、单位负责同志参加的审计调查和谈话会，多方面听取意见并受理举报，全面掌握被审计领导干部个人及本地区在经济发展建设中的有关情况和问题。(3)按照审计方案确定的审计内容和重点，对被审计党政主要领导干部履行经济责任情况进行审计和专项审计调查，必要时延伸到相关单位、部门和行业。

    (七)审计组提出审计报告，并送达被审计领导干部及其所在单位征求意见。

    (八)审计机关按照相关程序，对审计组的审计报告和被审计单位的书面意见进行审理，出具正式经济责任审计报告，并送达被审计领导干部及所在单位。

    (九)审计机关向本级政府行政首长报送同步经济责任审计结果报告，必要时报送本级党委主要负责同志。同时，将结果报告提交委托审计的组织部门，并抄送联席会议有关成员单位。

    (十)进行审计回访，了解审计组执行廉政规定和审计工作纪律等情况。

    (十一)审计机关向被审计党政主要领导干部及所在单位了解审计决定执行及整改情况。

    (十二)在一定范围内公告同步经济责任审计结果和被审计单位的整改及对被审计领导干部的处理情况。

    (十三)组织、纪检监察等部门，将同步经济责任审计结果作为对党政主要领导干部实施奖惩的重要依据，并以适当方式向审计机关反馈审计结果运用情况。

    (十四 )将同步经济责任审计结果材料，分别归入被审计领导干部个人档案和廉政档案。

    (十五)向本级经济责任审计联席会议报告同步经济责任审计专题报告或年度综合报告。

    (一)对党委、政府经济决策权进行审计。从审计实践看，加强对经济决策权的监督，有利于尽快选准突破口，抓住审计重点。首先从审阅有关重要经济活动形成的文件、报告、会议记录、纪要 (如党代会工作报告、人大常委会政府工作报告，本地区国民经济和社会发展计划，以及重大经济建设项目决策的党委常委会、政府主要领导办公会的会议纪要、会议决定和出台的规范性文件等) 入手，从源头上对本地区党委、政府遵守有关法律规章、贯彻执行国家宏观经济政策和决策部署情况等进行审计，有利于发现并查处重大经济问题。其次是对重大经济决策事项的程序进行审计，看是否建立健全相关制度，是否由党委集体讨论决定还是由书记或政府主要领导决定，并对其重大经济决策项目，从报送立项、可行性调研报告、初步设计、预(概)算及规划、土地、环保等项目审批，以及项目的招投标等环节逐项检查，看是否严格按程序办事，并对重点可疑项目进行重新审计。

    (二)对党政主要领导共同决策的重要经济事项进行审计。主要应以绩效审计为主，以便客观、真实地反映其功过是非。一是对财政财务收支及管理效益进行审计，看是否完成预期的财政财务收支目标，财政财务收支结构是否科学合理，以及中央转移支付资金使用情况，税收征收管理入库情况，社会保障资金的筹集、管理、使用情况，新农村建设及各项惠农政策的贯彻落实情况，是否达到促进社会经济发展；二是对国有企业的资产负债损益情况进行审计，通过对企业改组、并购和债转股等深层次改革进行审计和专项审计调查，及时了解国家及当地政府的信贷、税收扶持政策和支持企业创新发展的资金等是否到位，是否促进企业资产保值增值和国有经济发展；三是突出对重要经济事项进行审计，如重大投资建设项目、土地出让、招商引资等，是否在经济效益、社会效益和环境效益等方面达到了预期效果，是否存在严重损失浪费及损害国家、集体和民众利益等问题。四是对政府债务进行审计，在摸清举债规模的基础上，重点审计债务投向和偿债能力，看政府债务是否用于基础项目、民生工程建设、支持企业创新发展等方面；偿债资金来源是否依靠增加税收负担、资源开发、土地出让收益等偿还。

    (三)对党政主要领导主管或直接负责的经济事项进行审计。党政“一把手”肩负着经济发展的共同目标和任务，区别仅在于其职责分工有所侧重。在进行同步经济责任审计时，也应区分不同领域和重点进行监督。一是对党委书记的审计，在对其贯彻执行国家宏观经济政和决策部署情况进行审计的基础上，重点对其直接决策、负责的重大投资建设项目和主管单位、部门的重要财政财务收支事项等进行审计。同时，由于书记掌握着多种决策权力，有时还会越权决策，需要在对其它经济事项审计时予以关注。二是对政府主要领导的审计，除重点对应由政府管理的全部性资产进行审计外，还应对其主管单位、部门的财政财务收支及有关经济活动的管理情况等进行监督。

    (四)对党政主要领导遵守廉政规定情况进行审计。一是对执行廉政政策规定情况进行审计，主要通过对主管单位部门的财政财务收支审计，检查被审计领导干部有无在下属单位报销应由个人或亲属承担的通讯费、学费、出国（境）费等费用，有无用公款为家庭或其他人购买贵重物品或配置微机及其他高档耐用消费品等问题；二是充分借鉴以往年度组织、纪检监察等部门对被审计领导干部的任期考核和廉政考核成果，以便全面掌握领导干部遵守廉政规定的情况。

    (一)对党委、政府经济决策部署中的问题进行界定和评价。如在对社会广泛关注的热点难点问题审计中，发现本地区在环境资源开发、保障性住房、土地征用、房屋拆迁等政策性补偿资金未得到落实；关系千家万户的教育、就业再就业、“三农”、社保、医保等政策性补贴资金没有及时到位，以及在执行政策上因国家利益与局部利益发生矛盾而出现的棚架问题等，一般由书记负直接责任，政府主要领导负主管责任。

    (二)对重要经济事项中的问题进行界定和评价。一是共同决策的重要经济事项。如财政财务收支、国有资产的保值增值、重大投资建设项目、政府债务等共性指标未达到国民经济和社会发展计划目标的，且经过党委班子研究，一般应由书记负直接责任，政府主要领导负主管责任。二是对贯彻执行党委决策及政府职责范围内的事项。如发生未执行财政预算、重大项目严重超预算、财政税收分配不合理，因管理不善导致国有资产严重流失，挪用农业、水利、环保建设资金，截留征地、拆迁补偿资金等问题，且无特殊情况的，一般应由政府主要领导负直接责任，书记负主管责任。

    (三)对主管或直接负责的经济事项中的问题进行界定和评价。一般应按照“谁决策谁负责”和“谁主管谁负责”的原则进行界定和评价。如被审计领导干部主管或负责的项目竣工验收后，没有按设计要求发挥应有的社会效益和经济效益，对环境和生态造成重大影响，甚至存在严重经济损失浪费或国有资产流失的，一般由本人负直接责任。但在实际工作中，为突出工作的重要性，往往都要求党政“一把手”兼职或挂帅。因此，在进行责任界定和评价时，应注意区分不同领域和重点，确属“兼职”、“挂帅”而不做实际工作的，党政“一把手”一般应负主管责任或领导责任。未经班子集体决策和相关会议讨论而直接决策，或虽经研究但在多数人不同意的情况下直接决策的经济事项，并造成重大经济损失浪费和国有资产流失的，按照“谁决策谁负责”的原则，由决策者负直接责任。

    (四)对本人廉洁自律中的问题进行界定和评价。审计机关除对被审计领导干部经济决策事项以及日常生活中执行廉政规定等情况进行审计外，还应广泛借鉴组织人事部门的任期考核和纪检监察机关的廉政考核结果，以便对其廉政情况做出客观评价。同时，还应借鉴“一票否决制”的做法，对在审计中发现被审计领导干部有因失职渎职，造成人民生命财产严重损失的，暂不对其做出评价。

    (一)经济责任审计联席会议对同步经济责任审计结果运用。一是及时对审计结果报告进行集体会审，提请相关部门依据职责认真落实，并将处理结果反馈给经济责任审计联席会议办公室；二是定期召开审计结果运用专题会议，听取汇报，研究决定审计结果运用工作中的重大事项和问题；三是负责对审计结果运用情况进行监督检查，督促领导干部所在地区在规定的时间内进行整改；四是在一定范围内公告同步经济责任审计结果；五是向党委、政府报告审计结果运用情况，并在一定范围内进行通报。

    (二)组织人事部门对同步经济责任审计结果运用。一是对被审计领导干部任期内造成的重大经济损失或严重违法违纪行为负直接、主管、领导责任的，给予相应的组织处理；二是对领导干部任期内造成严重经济损失或发生比较严重的违法违纪问题并负直接、主管责任的，进行职务调整或诫勉谈话；三是对领导干部任期内经济工作成绩显著、严格遵守国家财经法规的，应给予表彰，并作为提拔使用的重要依据；四是将审计结果报告存入本人档案。

    (三)纪检监察机关对同步经济责任审计结果运用。一是对审计结果报告中反映违反廉洁自律规定的领导干部，进行廉政谈话；二是对审计机关移送的案件线索，及时进行核查，依照有关规定追究相关人员的责任，触犯刑律的移交司法机关处理；三是将审计结果报告存入被审计领导干部廉政档案。